Глава 8 Правовые и организационные основы охраны окружающей природной среды

8.1 Законодательство в области охраны окружающей природной среды


Основу природоохранного законодательства России составляют:

1. Законодательные акты - нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти. Сюда входят:
    ·  Конституция РФ;
    ·  Федеративные договоры;
    ·  Международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права;
    ·  Законы, принятые Госдумой и одобренные Федеральным собранием РФ;
    ·  Законы субъектов РФ.
2. Подзаконные акты. Это акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ.
3. Нормативные документы, разрабатываемые на основе подзаконных актов, к которым относятся различные Правила, Положения, Инструкции. Они устанавливают принципы организации работ по обеспечению охраны окружающей среды.
4. Система государственных стандартов (ГОСТы системы «Охрана природы»), санитарные правила и нормы (СанПиНы), строительные нормы и правила (СНиПы), санитарные нормы (СН).

Конституция РФ (от 12 декабря 1993 г.) играет основополагающую роль, как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на природные ресурсы, охране окружающей природной среды, признании, охране и защите экологических прав граждан РФ.

В Конституции закрепляются права и свободы человека и гражданина: ст. 2 «человек - высшая ценность»; ст. 20 «каждый имеет право на жизнь».

Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ст. 9, ч.1, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

В продолжение этого положения в ст. 42 закрепляется право каждого человека на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением, аварией, катастрофой, стихийным бедствием или иным неблагоприятным воздействием окружающей природной среды.

Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологического права относятся Федеративные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик, краев, областей, г. г. Москвы и Санкт- Петербурга, автономных областей и округов, подписанные 31 марта 1992г.

Международные договоры, соглашения и конвенции в области ООС, в которых участвует Россия, являются источниками национального экологического права. Они обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. В каждом законе РФ содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяют правила международного договора. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций, например: Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, (1979 г.), Венская Конвенция об охране озонового слоя, (1985 г.); Рамочная конвенция об изменении климата, (1992 г.); Конвенция о биологическом разнообразии, (1992 г.) и др.

В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает, прежде всего, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты.

Особое место закона в системе экологического права обусловлено тем, что все другие нормативные акты как источники права носят подзаконный характер и разрабатываются в соответствии с ним.

Основные законы РФ в области ООС:
1. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», принятый 19. 12. 1991 г.
2. Федеральный закон ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23. 11. 1995 г.
3. ФЗ «О радиационной безопасности населения» от 9. 01. 1996 г.
4. ФЗ «Об особо охраняемых территориях от 14. 03. 1995 г. и др.

Основные законы в области охраны природных ресурсов:
1. ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» от22. 04. 1999 г.
2. ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 10. 06. 1998 г.
3. Земельный Кодекс РСФСР от 25. 04. 1991 г.
4. Водный Кодекс РФ от 16. 11. 1995 г.
5. Лесной Кодекс РФ от 29. 01. 1997 г. и др.

Подзаконные акты - их правовое содержание предопределяется обязательностью соответствия требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент России принимает акты в виде Указов и Распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции и Федеральным законам. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. Например, им были подписаны следующие документы:

·  Указ от 04. 02. 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».
·  Указ от 01. 04. 1996 г. «О концепции перехода РФ к устойчивому развитию».
·  Распоряжение от 26. 07. 1995 г. «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» и др.

В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает Постановления и Распоряжения на основании и во исполнение Конституции, Федеральных законов, нормативных Указов Президента. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, ФЗ и Указам Президента могут быть отменены Указом Президента РФ. Постановления в области ООС на своих территориях могут принимать и органы исполнительной власти субъектов РФ. Например, Правительством РФ и администрацией Алтайского края были приняты следующие нормативные акты в области ООС:

·  Постановление Правительства РФ от 03. 08. 1992 г. «Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов».

·  Постановление Правительства РФ от 28. 08. 1992 г. «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

·  Постановление Правительства РФ от 03. 11. 1994 г. «О мерах по улучшению экологического образования населения».

·  Постановление администрации Алтайского края № 339 от 11. 06. 1996 г. «О региональной целевой программе «Радон» и др.
Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты министерств и ведомств. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области ООС, наделенные неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических физических лиц, общественных объединений. Госкомприроды РФ и другие комитеты приняли широкий круг нормативных правовых актов, включая различные Инструкции, Положения:

·  Инструкция по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и водные объекты, утвержденная приказом Госкомприроды СССР 11. 09. 1989 г.

·  Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ , утвержденное Минприроды России 18. 07. 1994 г. и др.
Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принятые специально уполномоченными государственными органами в области ООС в соответствующих сферах:

· Cлужбами санэпиднадзора РФ – в области санитарной охраны окружающей природной среды. Это различные Санитарные Правила и Нормы (СанПиНы), Гигиенические Нормативы (ГН), например:
1. СанПиН 2. 1. 6. 575- 96 «Гигиенические требования к охране атмосферного воздуха населенных мест».
2. ГН 2. 1. 5. 558- 96 «ПДК и ОБУВ вредных веществ в воде водных объектов хозяйственно- питьевого и культурно- бытового назначения».
3. ГН 11. 546- 96 «Гигиенические нормативы содержания пестицидов в объектах окружающей среды» и др.

· Министерством строительства России издаются нормативные акты в части выполнения экологических требований при проектировании строительства, проведении строительства различных объектов, например:
1. Строительные нормы и правила. СНиП III- 70- 75. «Благоустройство территорий».
2. СНиП 3. 01. 01- 85. «Организация строительного производства», которые содержат раздел «Охрана окружающей среды» и др.

Система природоохранных стандартов в РФ включает государственные, отраслевые стандарты и стандарты предприятий. Государственные стандарты по охране природы разрабатываются давно и выделены в отдельную систему стандартизации. Система государственных стандартов "Охрана природы" объединяет девять подсистем, каждая из которых представляет собой комплекс организационно- методических документов в области охраны того или иного компонента среды или природы в целом. Наиболее разработанными в настоящее время являются подсистемы "Гидросфера", "Атмосфера", "Земля". Всего в рамках данной системы создано более 40 государственных стандартов и других нормативно-технических документов.

Основные положения систем стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов, задачи и направления стандартизации, типовая структура, объекты и классификация системы стандартов утверждены в 1976 г. и содержатся в ГОСТ 17.0.0.01-76 "Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов. Основные положения".

Стандартизация в области охраны природы направлена на решение следующих задач:
· ограничение поступления в окружающую среду промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и бытовых сточных вод и выбросов в целях снижения содержания загрязняющих веществ, в атмосфере, природных водах и почве до количества, не превышающих ПДК;
· рациональное использование и охрана водотоков, внутренних водоемов и морей, их водных и биологических ресурсов;
· упорядочение землеустроительных работ, охрана и рациональное использование земли, соблюдение оптимальных нормативов отвода земель для нужд строительства, промышленности и транспорта, сохранение и рациональное использование биологических ресурсов;
· обеспечение воспроизводства диких животных, поддержания в благоприятном состоянии среды их обитания;
· сохранение генофонда растительного и животного мира, в том числе редких и исчезающих видов;
· охрана природно-заповедных объектов;
· улучшение использования недр.

В составе программы природоохранной стандартизации выделены пять уровней: международный, региональный, государственный, отраслевой, предприятий и восемь объектов (блоков):
0 - основные положения;
1 - термины, определения, классификация;
2- показатели качества природных сред, параметры загрязняющих выбросов и сбросов, показатели интенсивности использования природных ресурсов;
3 - правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов;
4 - методы определения параметра состояния природных объектов и интенсивности хозяйственных воздействий;
5 - требования к средствам контроля и измерений состояния окружающей среды;
6 - требования к устройствам, аппаратам и сооружениям по защите окружающей среды от загрязнений;
7 прочие стандарты (надзор за внедрением, эффекты от внедрения и т. д.).

В соответствии с этими положениями природоохранительные стандарты объединены в комплексы. В обозначение этих стандартов входит: номер системы по классификатору (17.); шифр комплекса; шифр группы; порядковый номер стандарта; год регистрации стандарта.

Например, ГОСТ 17.1.1.01-77 "Охрана природы. Гидросфера. Охрана и использование вод. Основные термины и определения" включает номер системы 17.; шифр комплекса "Гидросфера" 1; шифр группы (термины, определения, классификации) 1; порядковый номер стандарта- 01; год регистрации стандарта 77.

Комплексы системы стандартов в области охраны природы согласно ГОСТ 17.0.0.01-76 приведены в таблице 8.1:
Таблица 8. 1- Комплексы системы стандартов в области охраны природы
 

Наименование Шифр

Кодовое наименование

Комплекс организационно-методических стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов 0

-

Комплекс стандартов в области охраны и рационального использования вод 1 Гидросфера
Комплекс стандартов в области защиты атмосферы 2 Атмосфера
Комплекс стандартов в области рационального использования биологических ресурсов 3 Биологические ресурсы
Комплекс стандартов в области охраны и рационального использования почв 4 Почвы
Комплекс стандартов в области улучшения использования земель 5 Земли
Комплекс стандартов в области охраны флоры 6 Флора
Комплекс стандартов в области охраны фауны 7 Фауна
Комплекс стандартов в области охраны и преобразования ландшафтов 8 Ландшафты
Комплекс стандартов в области рационального использования и охраны недр 9

Недра


8. 2 Закон об охране окружающей природной среды в РФ

В марте 1992 г. четвертая сессия Верховного Совета РСФСР приняла Закон «Об охране окружающей природной среды». В комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия он призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на территории России.

Этот закон был разработан на основе проекта кафедры экологического права МГУ им. М. В. Ломоносова с участием широкого круга ученых и специалистов. Закон содержит свод правил охраны окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития и является, таким образом, экологическим Кодексом России.

Два обстоятельства вызвали необходимость его разработки и принятия - нарастающий экологический кризис и перспективы перехода к рыночной экономике. Принятием Закона «Об охране окружающей природной среды» в России был устранен существовавший пробел в природоохранном законодательстве.

В соответствии со ст. 4 Закона охране подлежат:
· естественные экосистемы, озоновый слой атмосферы;
· земля (на глубину почвенного слоя); ее недра (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, а также участки поверхности земли, которые содержат выходы полезных ископаемых);поверхностные и подземные воды, а также снежники и ледники;
· атмосферный воздух;
· леса и иная растительность, которая произрастает на землях лесного фонда;
· животный мир (все дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы);
· микроорганизмы, генетический фонд;
· природные ландшафты;
· особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, памятники природы редкие или исчезающие виды растений и животных и места их обитания [54].

Основная идея закона. Задачи его можно подразделить на три части:
· охрана природной среды, а через нее и здоровье человека;
· предупреждение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности;
· оздоровление окружающей среды, улучшение ее качества.

Ведущим принципом, направленным на решение этих задач, закон называет научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов. В этом его основная идея. Она не проста. До сих пор подобное сочетание хотя и было, но проходило под эгидой приоритета требований экономики. Закон предлагает повернуть это соотношение в другую сторону - сделать его научно обоснованным с точки зрения сохранения, а при необходимости и восстановления природной среды и здоровья человека.

Нормативы качества окружающей природной среды по принятому закону должны устанавливать научно обоснованную меру сочетания экологии и экономики. Подобными нормативами закон считает предельно допустимые нормы воздействия (химического, физического, акустического, биологического и т.д.): предельно допустимые концентрации вредных веществ, предельно допустимые выбросы, сбросы вредных веществ, нормы радиационного воздействия, шума, вибрации, нормы остаточных химических веществ в продуктах питания.

Жизнестойкость системы нормативов закон поддерживает тремя факторами: соответствием уровню развития науки и техники, международным стандартам, ответственностью предприятий, организаций, граждан за их неисполнение.

Экологизация экономики. Чтобы обеспечить выполнение нормативов качества окружающей природной среды, закон формулирует экологические требования, которые он предъявляет ко всем хозяйственным структурам. Они адресуются предприятиям, организациям, учреждениям независимо от форм собственности и подчиненности, гражданам. Здесь надо отметить две особенности, на которые раньше мало обращалось внимания. Они связываются с рынком. Среди хозяйствующих субъектов равное положение с предприятиями занимают граждане как потенциальные участники предпринимательской деятельности. В числе субъектов заметное место начинают занимать иностранные юридические и физические лица.

Учитывая приближающуюся рыночную структуру, закон расположил свои экологические требования к экономике на трех уровнях:
· первый относится к хозяйствующим субъектам;
· второй - к стадиям хозяйственного процесса- планирование, проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию, эксплуатация объектов;
· третий - к видам хозяйственного воздействия (сельское хозяйство, мелиорация, энергетика, строительство городов и т.д.).

Здесь проявляется сочетание общих экологических требований к экономике безотносительно профиля предприятия с особенностями воздействия каждого из них.

Практика показывает, что подобный подход оправдан с точки зрения предупреждения и пресечения вредных экологических последствий.

Например, статья 41 закона " Экологические требования при размещении предприятий и иных объектов", говорящая о соблюдении этих требований при выборе места для размещения предприятия или иного сооружения (например, электростанции), регулирует проведение ответственной акции, последствия которой порой способны оказать необратимые воздействия на окружающую среду и человека. При этом статья не просто провозглашает сумму требований к экономике, как иногда это бывает, а обговаривает условия их выполнения. С этой целью статья включает три группы норм:
· первая обращена к размещению объекта, его экологической безопасности;
· вторая - дает право органам охраны окружающей среды и санэпиднадзора право налагать запрет на размещение объектов, если экологические постулаты не выполняются;
· третья - предусматривает возможность вмешательства общественности в форме обсуждения проекта либо референдума по нему.

Или в статье 42 излагаются экологические требования к технико-экономическому обоснованию проекта и проектированию, отмечается, как важно заложить экологические параметры будущей экономической деятельности и тем самым предотвратить вредные последствия для природы и человека, а также для экономики, когда подобно некоторым АЭС, приходится консервировать строительство или закрывать объекты.

Закон дает гарантии соблюдения экологической безопасности на этой стадии хозяйствования: запрещается финансировать и реализовать проекты и программы, не получившие положительного заключения государственной экологической экспертизы, (ст. 41).

К сожалению, такие меры не всегда оказывают абсолютно надежными. Поэтому закон, продолжая своего рода "лесенку" требований, ставит как бы заслон, возможным нарушениям этого правила, вводя особую процедуру приемки законченного строительства. В состав комиссии по приемке включается представители органов охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Без их подписи объект не принимается. Закон устанавливает наложение крупного штрафа на членов приемочных комиссий за прием объектов к эксплуатации с нарушением экологических требований, (ст. 44). Уголовный кодекс РФ допускает привлечение таких лиц к уголовной ответственности за халатность или злоупотребление служебным положением.

Закон и здоровье человека. Человек, охрана его жизни и его здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного экономикой, является центральной темой настоящего закона. В нем человек предстает не только как участник активной преобразовательской деятельности, но и как объект воздействия отрицательных последствий его хозяйственной работы. Впервые в законодательстве закон выделяет особый раздел, где характеризуется право граждан на здоровую, благоприятную среду, (см. рисунок 8.1). Разумеется, это право останется просто декларацией, если не будет обеспечено реальными гарантиями их выполнение. Такие гарантии представлены законом. Так, реальными гарантиями права человека на здоровую окружающую природную среду служат нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также система экологического контроля за их соблюдением и ответственность за их невыполнение. Право гражданина РФ проживать в благоприятных для его здоровья природных условиях основано на Конституции РФ и обеспечивается в совокупностью законодательных мер - устранением ограничений на прописку для проживания в тех регионах, которые наиболее благоприятны для здоровья конкретного гражданина; правом на получение земельного участка для строительства дома, ведение личного подсобного или фермерского хозяйства.

Важной частью закона является закрепление полномочий граждан и их общественных экологических объединений в охране окружающей природной среды. Нормы закона предоставляют теперь гражданам и их общественным объединениям самый широкий спектр экологических прав: требовать предоставление экологической информации, принимать участие в экологической экспертизе, требовать назначения экологической экспертизы, проводить митинги, демонстрации, обращаться в административные и судебные органы с заявлением о приостановлении или прекращении деятельности экономически вредных объектов, с исками о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу.

Последнее обстоятельство заслуживает особого внимания. Известно, какой неисчислимый вред здоровью людей приносит загрязнение и другие вредные воздействия окружающей среды. Однако, несмотря на существующую в Гражданском кодексе РФ норму о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан, судебные иски подобного вида считались большой редкостью. Закон впервые нарушает это молчание.

Он прямо говорит о том, что возмещение вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, производится на основании решения суда по иску потерпевшего (или потерпевших) либо членов его семьи, прокурора, специально уполномоченного на то органа государства, общественного объединения. Сумма причиненного вреда взыскивается с причинителя вреда, а если его невозможно установить, то за счет средств соответствующего государственного экологического фонда. Данное обстоятельство весьма примечательно с точки зрения строительства правового государства, где не только гражданин несет обязанности перед государством, но государство отвечает перед гражданином.



Механизм реализации закона. В состав экономического механизма охраны окружающей природной среды закон включает две категории фактов - позитивные и негативные. Их цель одно - обеспечить высокий экономический интерес, природопользователя к экологии. Но достигается эта цель разными способами. Один из них имеет дело с позитивными факторами воздействия (финансирование, кредитование, льготы при внедрении экологически чистых технологий, при начислении налогов), (рисунок 8.2). Они создают прямые экономические стимулы в охране окружающей природной среды.

Негативные факторы, наоборот, влияют на экономический интерес через изъятие части денежного дохода в качестве платы за пользование ресурсами, налога за экологически вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий.

Наиболее значительной мерой экономического стимулирования является плата за пользование природными ресурсами, (рисунок 8. 3). Различаются два вида платежей. Они зависят от двух видов пользования - изъятия, потребления природного вещества и сброса, выброса, размещения отходов производства в природной среде. Платежи за пользование направляются в местные бюджеты для расходования на нужды охраны и воспроизводства соответствующих видов природных ресурсов. Плата за выбросы, сбросы и размещение отходов перечисляется загрязнителем в экологические фонды.

Закон подробно регулирует режим государственных экологических фондов, порядок образования и расходования его средств. Например, закон устанавливает, что 60 % средств экологических фондов расходуется на мероприятия городского, районного значения, 30 % - краевого, областного значения, 10 % - на реализацию природоохранительных мер республиканского значения.

Система экономического стимулирования дополняется в законе мерами административно-правового воздействия. К таким мерам закон относит экологическую экспертизу, экологический контроль, меры административно-правового пресечения вредной деятельности, ответственность за экологические правонарушения.

Государственная экологическая экспертиза является обязательным актом, предшествующим принятию хозяйственного решения, (ст. 35 - 38). Она организуется специально уполномоченными на то органами государства: Госкомэкологией РФ, (см. глава 8. 4). Экологический контроль представлен в трех формах: системой мониторинга окружающей среды; государственным контролем; производственным и общественным контролем, (ст. 68- 72).

Надо отметить одну весьма существенную особенность административно-правового механизма, представленного в законе. Это система так называемых "гарантий гарантиям". Так, например, финансирование и осуществление проектов и программ производится только после положительного заключения экологической экспертизы.

Несоблюдение экологических требований в процессе хозяйственной деятельности влечет за собой право органов охраны окружающей природной среды и органов санитарно-эпидемиологического надзора на предписание об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности. Неисполнение данного предписания (как часто это бывает) закон подстраховывает введением нового правила - об одновременном приостановлении, прекращении финансирования этой деятельности со стороны учреждения банка. За экологические правонарушения предусмотрены в законе различные виды ответственности, как предприятий, так и граждан. Например, на граждан может налагаться штраф в размере до 10 кратного размера минимальной месячной оплаты труда в РФ (ст.84).

Ухудшение экологической обстановки в России во многом вызвано низким уровнем экологической культуры, во многом этому способствует психология неисчерпаемости природных ресурсов России, потребительское отношение к природе. Как следствие этого - преобладание экологическом сознании корыстных мотивов, побуждающих многих граждан к незаконному природопользованию, к наживе за счет природы. В нашей стране отношение к экологическому долгу перед будущими поколениями находится на очень низком уровне, хотя оснований для беспокойства у нас больше, чем где бы то ни было.

Конечно, большую роль играет обстановка в стране, когда экологические тревоги заслонены другими заботами, которые кажутся людям более насущными. Но это не оправдывает их, так как трудные периоды были во все времена, но люди берегли свой отчий дом и не уничтожали все «под корень».




Чтобы повысить экологическую культуру населения, всего общества (такая цель формулируется в ст. 73 Закона), необходимо реализовать целую систему мер, которая распространяется на граждан, специалистов и руководителей. В настоящее время каждый человек, независимо от его специальности, должен быть экологически образован. Только в этом случае он сможет реально оценить последствия своей практической деятельности.

Поэтому в Законе основное значение придется повышению экологической культуре в процессе профессиональной подготовки специалистов, как в вузе (ст. 74), так и при последующей переподготовке кадров. При этом работники, деятельность которых оказывает вредное воздействие на окружающую среду, должны иметь профессиональную экологическую подготовку, (ст. 75)., которая должна учитываться при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников.

В Законе сформулированные принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, а именно, «РФ исходит в своей политике в области охраны окружающей природной среды из необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущего поколений», (ст. 92). Эти принципы имеют двойное значение для России: как средство общения в рамках мирового сообщества и в качестве основы сотрудничества в рамках Содружества (СНГ), где у РФ имеется единое экологическое пространство.

Принятие в России Закона «Об охране окружающей природной среды» - большое событие. Однако нормы закона не действуют автоматически. Они нуждаются в применении через механизм государственных органов управления и контроля, органов прокуратуры и суда, арбитражного суда, общественных организаций и объединений. Они должны образовать нравственную основу для поведения граждан.

8.3 Государственная система рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды


Государственное управление в сфере охраны окружающей природной среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разными полномочиями и функционирующие на разных уровням (от федерального до местного). Их можно подразделить на следующие виды:

a) органы общего управления (или на языке юристов- органы общей компетенции);
б) органы специальной компетенции;
в) функциональные органы.

Особенностью управления охраной окружающей среды (ООС) органами общей компетенции заключается в тои, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т. д.

К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление ООС, относятся:
· Федеральное Собрание РФ;
· Президент России;
· Правительство России;
· администрация субъектов РФ, а также
· органы местной администрации.

С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении ООС минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС) и зоны экологического бедствия в соответствии со ст. 58 и 59 Закона «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных функций, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к сфере ООС. Причем в основном они принадлежат Госдуме РФ, которая имеет Комитет по экологии.

При Комитете по экологии создан Высший Экологический Совет, задачами которого являются проведение экспертно- аналитических работ по разработке экологических прогнозов; консультативная помощь и экологическая экспертиза законопроектов, указов и постановлений, выносимых на рассмотрение Госдумы РФ, и эколого- экономическая экспертиза крупных природопреобразующих проектов; подготовка материалов для международных договоров и других документов по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов.

Природоохранительная деятельность Президента РФ регулируется многими законодательными актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и ООС; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области ООС.

Деятельность Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере ООС определена многими правовыми актами - как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ, ст. 18 ФЗ от17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» Правительство РФ:
· обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии;
· осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
· проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан.

Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей природной среды», иных актах законодательства об ООС. В частности, Правительство РФ:
· обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;
· координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области ООС;
· организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;
· устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;
· устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
· организует систему всеобщего непрерывного экологического образования др.

Полномочия органов местного самоуправления в области ООС определены как ФЗ от28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так и другими актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. К вопросам местного значения относятся:
· владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
· обеспечение санитарного благополучия населения;
· регулирование планировки и застройки территории;
· контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
· благоустройство и озеленение его территории;
· участие в ООС на своей территории и др.

В решении задач обеспечения ООС велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т. д. К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их называют межотраслевыми или надведомственными органами. В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области ООС неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств и «совершенствования структуры управления». Так, в 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Госкомитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета по водному хозяйству и Комитета по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ. Статус центрального органа России, ответственного за управление в области ООС был существенно понижен. В 2000 г. при очередном формировании федеральных органов исполнительной власти Госкомэкологии был упразднен и его функции, не смотря на многочисленные протесты ученых, общественности, были переданы Министерству природных ресурсов РФ. Министерство, которое хозяйственными функциями связано с использованием природных ресурсов, одновременно будет от имени государства себя же контролировать, проводить государственную экологическую экспертизу и т. д.

В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые возложены специальные задачи по государственному управлению ООС наряду с решением иных задач. К таким органам относятся:
· Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
· Министерство здравоохранения РФ;
· Федеральный горный и промышленный надзор России;
· Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
· Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.

8. 4 Экологическая экспертиза проектов

В конце века, когда экологические проблемы обострились во всем мире, особенно остро встали вопросы дальнейшего строительства различных объектов народного хозяйства. Наиболее опасны, с этой точи зрения, крупномасштабные проекты так называемого преобразования природы. Человечество неоднократно становилось свидетелем крупных экологических ошибок, когда реализация того или иного проекта, обещающее изобилие экономических благ, оборачивалось разрушением природы, за которым следовали и колоссальные экономические убытки. Примером могут служить проекты переброски северных рек на юг, с целью пополнения Волги и уровня Каспийского моря, «природопреобразовательные» мероприятия, которые привели к экологической катастрофе в районах Арала, Балхаша, строительство целлюлозно-бумажного комбината на Байкале. Таких примеров можно привести множество в каждом регионе России. Поэтому жизнь заставила все тщательнее продумывать не только технические и экономические проблемы развития территориально- промышленных комплексов, но и возможные последствия для природы регионов.

Постепенно, начиная с 60-х гг., стало складываться целое направление в природопользовании, которое в англоязычных странах получило название «environmentol impoct assessment», представляющее собой оценку воздействия на окружающую природную среду, или экологическую экспертизу проектов производственного развития. Ее основная цель - еще на стадии проектирования спрогнозировать потенциальную опасность намечаемой хозяйственной деятельности и оценить достаточность намечаемых мер в части рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и здоровья населения. По оценке американских экспертов, предотвращение загрязнения окружающей природной среды на стадии разработки проектной документации обходится в 4- 5 раз дешевле, чем ликвидация последствий экологически необоснованных решений; оценка российских специалистов в 10 и более [65]. Начиная с 70- х гг. оценку воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду стали проводить во многих странах. Это направление возникло, как бы стихийно и было порождено самой жизнью. Как правило, инициаторами подобной экологической экспертизы выступали региональные органы управления, те, кому приходилось фактически пожинать плоды экологической недальновидности промышленников и в значительной степени нести ответственность перед населением. Видимо, этот последний момент заставил предусмотреть в процедуре экологической оценки непосредственное участие населения. В большинстве стран, использующих экологическую экспертизу, местные органы управления в случае необходимости (по их усмотрению) могут организовать публичное слушание проекта.

Опыт экологической экспертизы накоплен во многих промышленно развитых странах. В США экспертиза проводится , начиная с 1970 г., в Канаде- с 1973 г., во Франции, Испании и Японии- с 1976 г., в Нидерландах- с 1973 г., в Китае- с 1979 г. и т. д. [65].

В России планомерная организация экологической экспертизы началась с1988 г., когда при Госкомприроде была создана экспертная комиссия. Следует отметить также, что некоторые экологические проблемы рассматривались и раньше при комплексных экспертизах, которые проводились в Государственной экспертной комиссии Госплана СССР, в Главной государственной экспертизе Госстроя СССР и некоторых других ведомствах (Минэнерго, Газпром и др.).

В настоящее время деятельность экологической экспертизы в РФ осуществляется на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе», принятого Госдумой 19 июля 1995 г. и одобренного Советом Федерации 15 ноября 1995 г.

Согласно этому закону «экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с этим социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы».

В Алтайском крае также принят Закон «О государственной экологической экспертизе», которую проводят работники краевого комитета экологии.

В условиях нарастающего обострения экологических проблем, причиной которого является интенсивное ведение хозяйства, забота о сиюминутной выгоде, экологическая экспертиза (ЭЭ) – должна стать эффективным механизмом, с помощью которого появляется реальная возможность кардинальным образом изменить подход к самому процессу планирования и проектирования хозяйственной деятельности. Работая на перспективу, выдвигая жесткие требования по обеспечению экологической безопасности, рациональному использованию природных ресурсов, охране окружающей природной среды, экспертиза активно побуждает планирующие органы, разработчиков проектной документации ориентироваться в своей работе на последние достижения научно- технического прогресса, внедрение безотходных и малоотходных производств, ресурсосберегающих технологий.

В основе экологической экспертизы лежит ряд принципов:
1) презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
2) обязательность проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
3) комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности последствий этого воздействия;
4) обязательность учета при проведении ЭЭ требований экологической безопасности;
5) достоверность и полнота информации, представляемой на ЭЭ;
6) независимость экспертов ЭЭ при осуществлении ими своих полномочий в области ЭЭ;
7) научная обоснованность, объективность и законность заключений ЭЭ;
8) гласность, участие общественных организаций, учет общественного мнения;
9) ответственность участников ЭЭ и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество ЭЭ.

Организация экологической экспертизы - довольно сложный в организационном плане процесс, достаточно подробно регламентированный в законе об экспертизе и ряде вспомогательных документов. Основное действующее лицо, главный исполнитель экологической экспертизы - эксперт-эколог.

Эксперт - это специалист, обладающий специальными знаниями по данному вопросу. Поскольку экологическая экспертиза всегда является комплексной работой, то в ней принимают участие специалисты по самым различным отраслям науки - климатологи, геологи, гидрологи, ботаники, зоологи, экономисты, юристы, гигиенисты и многие другие. Набор специалистов во многом определяется характером экспертируемого проекта. Но в любой экспертизе необходим специалист, рассматривающий материалы экспертизы применительно к многочисленным проблемам, связанным с населением, его социальным и экологическим благополучием, здоровьем, демографическим поведением и пр. Оптимальным вариантом является участие в такой экспертизе специалиста по экологии человека.

Характер деятельности экспертов - участников экологической экспертизы также определяется Федеральным законом Российской Федерации «Об экологической экспертизе» от 15 ноября 1995 г. По этому закону эксперт обязан:
1) осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и практики, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и представлять заключения по таким материалам;
2) соблюдать требования законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе и законодательства субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе;
3) соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;
4) обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;
5) участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
6) обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.

Закон об экологической экспертизе включает перечень документов и проектов, которые подлежат обязательной экологической экспертизе на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне обязательную государственную экологическую экспертизу проходят:
· проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
· материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:
1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
2) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;
4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
5) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
7) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации:
· технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц (организаций, предприятий), объем иностранных инвестиций, в которые превышает пятьсот тысяч долларов;
· технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»;
· материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации;
·  проекты международных договоров;
·  документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации;
· материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
·  проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары;
·  материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий;
·  проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации;
·  документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;
·  иные виды документации, обосновывающие хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах двух и более субъектов Российской Федерации.

В Законе перечисляются также объекты государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации.

Экспертиза осуществляется путем сравнения параметров проектируемого или существующего объекта с имеющими законодательный характер нормами и правилами. При отсутствии последних экспертиза опирается на научные и технические разработки, признаваемые большинством специалистов, а также на мнение экспертов, специализирующихся в соответствующей области деятельности.

Методы экологической экспертизы. В настоящее время для оценки воздействия антропогенных факторов на природную среду предложено использовать несколько специальных методов: групповой экспертизы, «контрольного списка», картографического наложения, блок-схемы, матричный и моделирования. Последние два метода широко применяются при экологических экспертизах в зарубежных странах. Так, при матричном методе в матрицу включают информацию: по компонентам природной среды (климатические параметры - температура, влажность, ветер; земельные ресурсы; водные объекты и т.д.), по видам хозяйственной деятельности (шахты, обогатительные фабрики) с указанием индикаторов техногенного воздействия. Например, в США при проведении экспертизы различных проектов хозяйственных сооружений используются матрицы, в которые вводится более 80 компонентов окружающей среды с учетом типов воздействия (шум, вибрация, отвалы, лесоразработки и др.).

Экспертиза обычно носит прогнозный характер: перед экспертом стоит задача определить, как конкретный существующий или проектируемый объект «поведет себя» в той или иной ситуации. При этом эксперт вынужден постоянно разрабатывать не один, а серию прогнозов:
a) прогноз экологических последствий функционирования той или иной системы при заданных режимах;
б) прогноз экологических последствий функционирования этой системы в конкретных природных условиях;
в) прогноз экологических последствий функционирования данной системы в конкретном регионе в окружении других уже действующих или проектируемых систем этого же класса.

Например, возникает необходимость экологической экспертизы проекта нефтехимического комбината с определенной технологией производства и набором мер по охране окружающей среды. Первоначально эксперт-эколог на основании материалов проекта и собственных знаний об экологических последствиях деятельности такого рода предприятий оценивает уровень его воздействия на окружающую среду. Но одно дело, если нефтехимический комбинат будет действовать в районе с частыми и сильными ветрами, а другое - на территории с длительными штилями, туманами, инверсиями температур. И последний шаг такой экспертизы - анализ нынешнего и будущего промышленного окружения проектируемого предприятия. Одна ситуация - если оно является единственным крупным промышленным объектом на территории, совершенно иная - если, кроме этого комбината, на этой же площадке или в непосредственной близости от нее действуют или сооружаются другие экологически опасные производства. Зависит решение эксперта от того, где в данном конкретном случае расположена селитебная зона, каково направление господствующих ветров и т.д.

В принципе, все эти вопросы должны быть отражены в проекте, а дело эксперта-эколога - только установить, насколько точно и правильно проектировщики учли всю специфику и самого предприятия, и его природного и индустриального окружения в аспекте вероятных экологических последствий деятельности этого предприятия.

Для практики проведения экологических экспертиз очень важно установить процент ошибок, допускаемых экспертами при экспортировании проектов. По России пока эти данные в опубликованном виде отсутствуют. В таких странах, как Япония, США, Франция, Канада, при проведении экспертиз точность прогнозов оказалась довольно высокой, лишь 7% прогнозов полностью не оправдались [65].

8.5 Экологическая паспортизация объектов

Целью экологической паспортизации является установление предельно допустимых воздействий различных хозяйственных объектов и технологий на окружающую природную среду и контроль соблюдения ими природоохранных правил и норм в процессе хозяйственной деятельности.

8.5.1 Экологическая паспортизация предприятий

Экологический паспорт промышленного предприятия – это нормативно- технический документ, включающий все данные по использованию предприятием ресурсов (природных, вторичных и др.), а также определяющий все прямые влияния и воздействия на окружающую природную среду.

Основой для разработки экологического паспорта являются основные показатели производства, проекты расчета ПДВ (предельно допустимые выбросы в атмосферу), нормы ПДС (предельно допустимые сбросы сточных вод), разрешение на природопользование, паспорта газо- и водоочистных сооружений и установок по утилизации и использованию отходов и другие нормативно- технические документы.

В соответствии с ГОСТ 17. 0.04- 90. Охрана природы. «Экологический паспорт промышленного предприятия» он разрабатывается за счет средств предприятия и должен включать следующие разделы:
· титульный лист;
· общие сведения о предприятии;
· краткую природно- климатическую характеристику района расположения предприятия (характеристика климатических условий; характеристика состояния, включая фоновые концентрации в атмосфере; характеристика источников водозабора и приемников сточных вод, фоновый химический состав водных объектов);
· краткое описание технологии производства и сведения о продукции, балансовая схема материальных потоков;
· сведения об использовании земельных ресурсов;
· характеристику сырья, используемых материальных и энергетических ресурсов;
· характеристику выбросов в атмосферу, которая должна отражать состав, качественные и количественные содержания загрязняющих атмосферу веществ, содержащихся в выбросах предприятия, отдельно приводится справка о залповых и аварийных выбросах с указанием времени, объемов и их состава;
· характеристику водопотребления и водоотведения которая должна отражать состояние водоочистных сооружений, объемы, удельные нормативы, состав, качественные и количественные значения содержания загрязняющих веществ в сточных водах предприятия, отдельно приводится справка о залповых и аварийных сбросах с указанием времени, объемов, состава загрязняющих веществ, в том числе и в почву, водные объекты, канализационные сети, на очистные сооружения;
· характеристику отходов с указанием перечня полигонов и накопителей, отдельно приводится справка о внеплановых и аварийных случаях сброса в почву, в водные объекты, вывоза, захоронения (складирования) отходов с указанием времени, объема, и их состава;
· сведения о рекультивации нарушенных земель;
· сведения о транспорте предприятия;
· сведения об эколого- экономической деятельности предприятия, которые включают данные о затратах на природоохранные мероприятия, их эффективности, данные о платежах за загрязнение окружающей среды.

Экологический паспорт объектов является одной из форм экологического контроля и служит информационной основой для паспортизации территорий, регионов и страны в целом.

8.5.2 Принципы экологической паспортизации населенных мест

Величина техногенной нагрузки в городах на компоненты природной среды и глубина их изменений весьма различны и зависят от климатических условий, темпов урбанизации, разнообразных форм организации хозяйства и расселения. В настоящее время пока не разработана универсальная классификация городов, основанная на учете их воздействия на окружающую природную среду, а также единая стандартизованная система оценки ее состояния. Пока не существует прямых однозначных показателей состояния природных сред или комплекса таких показателей. Наиболее сложным в оценке является установление «порогов», граничных условий, при которых состояние природных сред из нормального переходит в деградированное, критическое.

Неравномерное распространение источников загрязнения в пределах городской территории приводит к тому, что уровень воздействия на природные среды, биоту, растительный покров, человека в различных функциональных зонах неодинаков; при этом может проявляться по- разному и синергический эффект, т. е. взаимоусиливающее влияние факторов.

В случае нормального состояния природной среды не требуется дополнительных мер для создания оптимальных экологических условий. При удовлетворительном состоянии - мероприятия, предназначенные для оптимизации экологических условий, обычно не выходят за рамки обычной инженерной подготовки территории. При неудовлетворительном состоянии природных сред требуются специальные мероприятия, разрабатываемые для каждого конкретного случая и определяемые видом и интенсивностью техногенного воздействия. Реальный ущерб, понесенный городским хозяйством вследствие непринятия необходимых природоохранных мер или их недостаточности, соответствует величине необходимых затрат на защиту природной среды.

Экологическая паспортизация города позволит не только оценить и обобщить информацию о состоянии природно-техногенной системы города, но и спрогнозировать ее дальнейшее развитие.

Составляемый на основе такой паспортизации документ - экологический паспорт города - должен состоять из следующих разделов:
I. Оценка современного состояния окружающей природной среды городской территории и состояния здоровья населения;
II. Изучение, контроль и прогноз состояния природной среды, изменяющейся под воздействием инженерно- хозяйственной деятельности;
III. Оптимизация различных этапов хозяйствования: планирования, управления, строительства, эксплуатации природно-техногенной системы во взаимосвязи с пригородными зонами.

Первый раздел экологического паспорта города включает оценку современного состояния всех природных сред (атмосферы, гидросферы, геологической среды), техносферы. Выявление направленности изменений в природных средах и экологических последствий; состоит из трех этапов. В ходе выполнения первого этапа создаются серии специальных аналитических карт города, отражающих комплекс условий, факторов и компонентов природно-техногенной среды.

На втором этапе работ на основе этих карт разрабатывается комплект синтетических карт, получаемых наложением аналитических карт друг на друга и сопряженным анализом всех данных по антропогенному воздействию на картируемые среды.

На третьем этапе из анализа синтетических карт выделяются кризисные в экологическом отношении районы, и дается интегральная оценка территории города по степени опасности природных и техногенных условий для жизнедеятельности населения. Это достигается построением сводной карты экологического состояния данной территории. Такая работа проводится в ряде городов РФ, например, в г. Новочеркасске, экологический паспорт которого содержит следующие разделы (64):
I. Характеристика городской среды и техногенной нагрузки.
II. Атмосфера и предельно допустимые выбросы (ПДВ).
III. Поверхностные воды.
IV. Почва и почво - грунты
V. Геологическая среда. Гидрогеологическая и инженерно- геологическая обстановка.
VI. Состояние здоровья населения города в связи с основными вредными факторами окружающей среды.
VII. Состояние растительного покрова города и пригородов.
VIII. Оценка ущерба от загрязнения пригородной среды в районе города.
IX. Комплексная методика оценки состояния и прогнозного развития города и его пригородов. Рекомендации и предложения.

Экологический паспорт города содержит следующий комплект карт к соответствующим разделам в масштабе 1: 10000- 1: 25000:
Раздел I.
· Карта техногенной нагрузки города.
Раздел II
· Карта загрязнения атмосферы.
Раздел III.
·  Карта загрязненности поверхностных вод.
·  Карта выноса загрязняющих веществ.
Раздел IV.
·  Карта природно-техногенных ландшафтов.
·  Карта приоритетных техногенных геохимических загрязнителей.
·  Картосхемы загрязнения почв города и его пригородов тяжелыми металлами.
Раздел V
·  Карта изменений гидрогиологических условий.
·  Карта просадочности лессовых грунтов.
·  Карта оценки состояния геологической среды.
Раздел VI.
·  Картосхемы заболеваемости населения городов в связи с основными вредными факторами окружающей среды (по участкам):

    - злокачественными новообразованиями;
    - болезни крови и кроветворных органов;
    - ишемическая болезнь сердца;
    - гипертоническая болезнь;
    - болезни верхних дыхательных путей;
    - болезни органов пищеварения;
    - болезни мочевыделительной системы.
·  Структура смертности по городу.
·  Структура детской смертности по городу.
·  Демографические показатели смертности по участкам.
Раздел VII.
·  Экологическая карта города.
·  Карта природоохранных мероприятий.
·  Карта прогноза экологического состояния и развития города.

Город – сложная система, продукт взаимодействия природы и человеческой деятельности. Следовательно, изучение городской среды требует интегрированного подхода, и экологическая паспортизация позволит в полном объеме оценить экологические проблемы каждого города.

8.6 Экономические основы охраны окружающей природной среды

Законодательные основы экономического механизмов природоохранной деятельности рассмотрены в главе 8.2.

8.6.1. Экономический ущерб от загрязнения природной среды и проблемы эколого-экономического обоснования принятия хозяйственных решений

С внедрением в производство научно-технических достижений растет использование нетрадиционных природных материалов, особенно редких, появляются новые отрасли промышленности, натуральный продукт заменяется синтетическим, увеличиваются отходы и вредные выбросы производства. Это вызывает дополнительные затраты общественного труда на соответствующие экологически чистые технологии как в промышленном производстве, так и в коммунально-бытовой сфере, которые позволяют предотвратить нарушение динамического равновесия в природе.

До середины XX в. окружающая среда выступала только в виде внешних условий развития общественного производства. Доля затрат на восполнение природных ресурсов и условий была незначительной, поэтому не требовалось ее выделение в общехозяйственных затратах. С ускорением темпов развития общественного производства и усилением его негативного влияния на природную среду часть совокупного общественного продукта непосредственно используется на восстановление природы. С материально-вещественной стороны она представляет собой машины, оборудование и специальные устройства, предназначенные для создания искусственных биогеоценозов, рекультивации ландшафтов, очистки рек, а также подсобные средства и материалы для опреснения морских вод, защиты лесов и т. п. При этом важная роль принадлежит технологическим процессам, которые, как правило, служат одновременно природоохранным и производственным целям.

Таким образом, по мере роста общественных потребностей и возможностей развития производительных сил общество все больше затрачивает живого и овеществленного труда на воспроизводство природных ресурсов. На первый план выдвигается задача сохранения биосферы как единой воспроизводящей системы, создающей благоприятные условия для жизни и труда людей.

Однако в каждый период времени материальные, трудовые, финансовые ресурсы общества весьма ограничены. Чем больше средств будет затрачено на производство общественных благ, тем меньше их будет направлено на другие, не менее важные воспроизводственные процессы. Поэтому необходимо выделить наиболее приоритетные направления использования средств для обеспечения экологического благосостояния людей.

В настоящее время насущным является переход от экономического обоснования принятия хозяйственных решений к эколого-экономическому. В противном случае в ближайшем будущем вполне возможна ситуация, когда придется решать задачи по достижению экологических целей при экономических ограничениях.

До последнего времени при принятии хозяйственных решений в области рационального использования природных ресурсов экономическая наука ориентировалась на то, что от объема и качества природных ресурсов зависит величина затрат общественного труда на единицу производимого продукта. Это обусловило мнение о том, что чем лучше территория обеспечена природными ресурсами, чем они доступнее расположены в пространстве и чем выше их качество, тем благоприятнее объективные условия для развития производства. Природные ресурсы обладают трудовой стоимостью в той мере, в какой затрачен человеческий труд, и приобретают потребительскую стоимость, поскольку при данном уровне развития техники и технологии они могут быть использованы для развития общественного производства.

Несмотря на существование методик экономической оценки, почти всех важнейших видов природных ресурсов, заметных успехов в повышении эффективности природопользования не наблюдается. Причины безуспешности использования показателей экономической оценки природных ресурсов заключаются в следующем [62] :

Во-первых, общественная форма собственности не способствует экономному использованию природных ресурсов.

Во-вторых, существующая система стимулирования рационального использования природных ресурсов, основанная на платности природных ресурсов, является недейственной и потому, что плата устанавливается за реализованную продукцию, а не за запасы, и потому, что размеры этой платы чисто символические, т. к. не обоснованы расчеты экономической оценки природных ресурсов. Причины необоснованности — отсутствие статистики в области природопользования, несовершенство методик определения экономических оценок природных ресурсов, не учитывающих в полной мере особенности различных видов этих ресурсов.

В-третьих, экономические оценки, используемые в качестве основы платежей за природные ресурсы, чаще всего не зависят от уровня воздействия на окружающую среду самого факта и степени освоения того или иного ресурса. Отсюда следует, что показатели экономической оценки природных ресурсов не могут использоваться для оценки эффективности освоения этих ресурсов, если они будут определены без учета экологических факторов.

Необходимо отметить, что такой учет в определенной степени затруднен, т. к. он связан с исчислением социально-экономического ущерба, наносимого хозяйственной деятельностью человека в той или иной области природопользования.

Под экономическим ущербом понимаются исчисляемые в стоимостном выражении потери природных ресурсов, дополнительные затраты труда, вызванные нарушением условий освоения этих ресурсов и снижением их естественного качества.

Социальный ущерб выражается в снижении качества жизни в связи с загрязнением таких элементов природы, как вода, воздух, почва, и, следовательно, в ухудшении состояния здоровья людей.

Социально-экономический ущерб связан с превышением объективно существующих норм загрязнения, при котором самоочищение, самовосстановление природной среды невозможно. Возникает необходимость проведения мероприятий по восстановлению природы, что требует, помимо компенсации нанесенного ущерба, дополнительных материальных и трудовых затрат. Располагая достаточной информацией о потерях сырья и материалов, о направлениях отрицательного влияния различных загрязнителей на элементы природы и об обратном воздействии на эффективность общественного производства, можно разрабатывать мероприятия по предотвращению загрязнений окружающей среды или ликвидации их последствий. Таким образом, необходимо не только установить основные виды ущерба от потерь природных ресурсов и нарушений условий их освоения, но и определить величину затрат, направленных на предотвращение или снижение ущерба.

Существует ряд направлений предотвращения загрязнения окружающей среды. Самым распространенным является строительство очистных сооружений по улавливанию отходящих газов и сточных вод. На первый взгляд это направление кажется наиболее эффективным. Однако функционирование любого очистного сооружения требует привлечения дополнительных материальных сырьевых и энергетических ресурсов, производство которых, в свою очередь, приводит к загрязнению окружающей среды в других регионах. Поэтому обоснования целесообразности строительства того или иного очистного сооружения должно осуществляться не на основе сопоставления величин затрат и предотвращенного ущерба, а как межотраслевая проблема. Кроме того, уровень затрат на очистные сооружения зависит от степени предполагаемой очистки, а именно, резко возрастает при повышении степени очистки. Строительство очистных сооружений на отдельном источнике загрязнения хоть и важно в экологическом отношении, но не выгодно экономически.

Как правило, в каждом регионе источниками загрязнения элементов природы являются несколько предприятий. Здесь возможен вариант строительства очистных сооружений на некоторых предприятиях, позволяющих снизить общий уровень загрязнения природы до нормы. При этом строительство должно осуществляться на основе кооперации всех предприятий этого региона. В данном случае возникает возможность большого выбора, т. е. установления очистных сооружений на тех предприятиях, где оно обходится дешевле и суммарные выбросы не превышают нормативный уровень чистоты окружающей среды.

Другое направление предотвращения ущерба от загрязнения окружающей среды - радикальное совершенствование технологий, которое предусматривает суммарное снижение материало -, энерго- и природоемкости общественного производства. При принятии решений сравниваются затраты на природоохранные мероприятия с объемом предотвращенного ущерба: если его величина выше затрат, то проведение природоохранных мероприятий считается эффективным, в противном случае мероприятия отвергаются.

На практике, при отсутствии совершенных методов определения ущерба от загрязнения окружающей среды, выбор природоохранных мероприятий ориентирован на минимальные затраты, требуемые на предотвращение выбросов загрязняющих веществ в абсолютных объемах. При этом не стимулируется проведение более эффективных природоохранных мероприятий. Скорее наоборот, затраты на эти мероприятия включаются в себестоимость продукции предприятия; чаще всего экологические требования, предъявленные предприятиям, сводятся к временно согласованным объемам выбросов; плата за загрязнение окружающей среды не соответствует реальному ущербу, нанесенному окружающей среде предприятием.

Следует отметить, что проведение природоохранных мероприятий не только предотвращает загрязнение окружающей среды и, тем самым, предотвращает ущерб, но и сокращает потери продукции предприятий и способствует производству дополнительной продукции (необязательно профильной) за счет утилизации загрязнителей. В данном случае упрощенная формула эффективности проведения мероприятий по охране окружающей среды выглядит следующим образом:
Э=У+В-С, где (8.1)
Э - эффективность проводимых мероприятий; У - величина предотвращенного ущерба; В - объем выпуска дополнительной продукции; С - затраты на проведение этих мероприятий.

Традиционно используемое понятие экономической эффективности хозяйственных решений, основанное на критерии приведенных затрат, в настоящее время трансформировалось в понятие эколого-экономической эффективности, что вполне согласуется с понятием народнохозяйственной эффективности общественного производства.

Если критерий эффективности общественного производства определяется отношением суммарного эффекта к затратам живого и овеществленного труда, то критерий эколого-экономической эффективности должен определяться отношением интегрального эколого-экономического эффекта к затратам живого и овеществленного труда и природы. В целом принятие хозяйственного решения должно обеспечить такой эффект, который покрывал бы все дополнительные затраты, связанные с ликвидацией негативных экологических последствий, вызванных этим решением, а также затраты, связанные с воспроизводственным процессом.

В настоящее время, исходя из существующей теории эффективности капитальных вложений, предлагается в качестве критерия эколого-экономического обоснования принятия хозяйственных решений использовать аналог приведенных затрат с учетом ущерба, наносимого окружающей среде вследствие принятого решения, т. е.
С+ЕК+У, где (8. 2)
С - текущие затраты; Е - норма эффективности капитальных вложений; К - капитальные вложения; У - ущерб, вызванный негативными экологическими последствиями от реализации данного хозяйственного решения.

Исходя из данного критерия, из двух проектов может быть выбран тот, у которого алгебраическая сумма приведенных затрат и ущерба меньше.

С точки зрения экономической науки использование такого критерия при эколого-экономическом обосновании принятия хозяйственных решений является правомерным. Вопрос заключается в том, как определить ущерб, особенно в регионе, где уже есть ряд предприятий, и запуск нового может привести к превышению суммарного загрязнения окружающей среды над нормативным уровнем. В этом случае требуется комплексное рассмотрение проблемы охраны природы данного региона с целью сопоставления величин снижения уровня загрязнения окружающей среды различными предприятиями по однородному виду загрязнителя при минимальных затратах. Такой подход свидетельствует о том, что эколого-экономическое обоснование принятия хозяйственных решений должно осуществляться не изолированно, а с учетом всех условий и производственного потенциала региона [62].

Во всех случаях сама проблема определения ущерба остается сложной, вследствие его межотраслевого характера. До сих пор не разработана единая методология экологической экспертизы крупных проектов. Как правило, необходимость в такой экспертизе возникает после разработки проекта, тогда как проектированию должна предшествовать большая работа по поиску альтернативных вариантов достижения целей, преследуемых будущим проектом. При этом некоторые альтернативные варианты могут относиться к другой сфере общественного производства. Например, взамен увеличения добычи топливно-энергетических ресурсов могут быть рассмотрены мероприятия по энергосбережению, порой не требующие дополнительных материальных и трудовых затрат.

8.6.2 Экономические пути выхода из экологического кризиса

Сложившаяся в нашей стране система хозяйствования привела к тяжелому экологическому кризису. Не оправдалась надежда на то, что всеобщее огосударствление средств производства и директивное планирование как основные принципы организации хозяйственной жизни сами по себе являются гарантиями бережного отношения к природе. Наоборот, за низкий уровень экономической эффективности приходилось и приходится до сих пор расплачиваться безудержной эксплуатацией природных ресурсов. Экстенсивный характер развития экономики усугубляется ведомственным монополизмом, причем преобладающее влияние чаще всего имели именно те ведомства, которые в больших масштабах «перемалывали» природные ресурсы. К сожалению, экономическая реформа 90 –х годов не внесла улучшений в эту мрачную картину. На смену ведомственным монстрам явились еще более диковинные экономические образования, не обремененные заботой о какой-либо долговременной технической политике и исповедующие идеологию «взять как можно больше и сегодня».

Прямым следствием ресурсорасточительного характера экономики является растущее загрязнение окружающей среды, К этой долговременной тенденции, сложившейся в прошлые годы, добавились сейчас новые явления, существенно ухудшившие общую ситуацию. Начался и быстро прогрессирует процесс стихийной деиндустриализации во всех его проявлениях — проедание ранее накопленного научного и производственно-технического потенциала, разрыв технологических цепочек, деморализация инженерно-технических работников, падение производственной и технологической дисциплины. Отмечающийся рост аварийности является неизбежным результатом этого процесса и грозным симптомом нарастания технологического риска в экономике.

Положение было бы почти безнадежным, если бы не наблюдался эффект концентрации технологического и экологического риска, суть которого заключается в том, что главным источником экологической опасности является сравнительно узкий круг предприятий. Так, анализ распределения промышленных выбросов в атмосферу, приведенных в сопоставимый вид по соотношению ПДК, по предприятиям г. Ростова-на-Дону, Таганрога и Новочеркасска, показал, что 80—95% массы приведенных выбросов приходятся на 5—10% предприятий. Аналогичные результаты были получены при анализе распределения аварий и производственных неполадок по предприятиям химической промышленности [62].

Существенно разнятся, как свидетельствуют данные Института экономики РАН, уровни «вредоносности» отходов различных отраслей промышленности, (табл. 8. 2).

Отрасли промышленности Соотношение ущерба
1. Машиностроение, коммунально-бытовые отрасли, пищевая, швейная промышленность, строительство 1-2
2. Энергетика на органическом топливе, транспорт, металлообработка, сельское хозяйство, топливная промышленность, производство стройматериалов, целлюлозно-бумажная, микробиологическая, кожевенная, меховая промышленность 2,1-2,8
3. Химическая и нефтехимическая промышленность, черная и цветная металлургия 3,9-4,1

Таблица 8. 2 - Соотношение ущерба, наносимого здоровью населения в расчете на 1 т отходов производства

Эффект концентрации экологического риска позволяет предположить, что даже ограниченные, но точно нацеленные инвестиции способны в какой-то мере стабилизировать ситуацию при условии, что удастся уравновесить финансовыми рычагами, отражающими экологические приоритеты, естественное в рыночных условиях стремление предприятия к прибыли. Отсюда вытекают основные направления экономических мер по выходу из экологического кризиса, необходимо:
1) сделать невыгодным для хозяйственных субъектов загрязнение окружающей среды и заинтересовать их в максимальном использовании внутренних резервов для решения экологических задач;
2) сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях, способных обеспечить существенное улучшение экологической обстановки при ограниченных затратах;
3) создать благоприятный экономический климат для развития малого и среднего бизнеса экологической ориентации.

На предыдущую страницу На главную страницу На главную страницу